В Одесі представлено та обговорено національний рейтинг “Індекс прозорості місцевих бюджетів – 2018”, результати вимірювання рівня прозорості бюджетного процесу міста Одеса та рекомендації, напрацьовані за його результатами.
Вимірювання здійснювалось експертами Одеської обласної організації Всеукраїнської громадської організації “Комітет виборців України” в рамках національної кампанії Громадського партнерства “За прозорі місцеві бюджети!” за унікальною Методологією оцінки прозорості місцевих бюджетів, яка включає 139 критеріїв і надає можливість комплексно оцінити рівень бюджетної прозорості будь-якого міста.
Кампанією вимірювання було охоплено 37 українських міст — всі міста-обласні центри, м. Київ та низка міст-районних центрів. За її результатами сформовано національний рейтинг “Індекс прозорості місцевих бюджетів – 2018” та рекомендації з підвищення рівня прозорості бюджетного процесу у відповідних містах.
За результатами незалежного експертного оцінювання бюджету на 2018 рік місто Одеса має високий рівень прозорості бюджетного процесу (50%) та ділить 5-е місце разом з містом Київ у загальнонаціональному рейтингу серед обласних центрів.
Високий рівень прозорості свідчить про те, що Одеська міська рада відповідає більшості критеріїв відкритості бюджетної інформації та прозорості бюджетних рішень, та використовує певні інновативні практики в бюджетному процесі. Оприлюднена бюджетна інформація відповідає вимогам чинного законодавства.
Етап складання бюджету. Оцінка, отримана містом на етапі складання бюджету, відповідає задовільному рівню прозорості (39%) і є найнижчою серед усіх 4-х етапів бюджетного процесу в місті Одеса.
Найвищі оцінки на цьому етапі досягнуто за майже повною відкритістю інформації про проекти бюджету, оприлюдненої на сайті.
Найнижчі оцінки отримано за показниками, які демонструють прозорість влади та практики щодо активного залучення громадян до формування проекту бюджету.
Інновативний показник “Розділ бюджет на сайті” відповідає максимальним показникам лише на 41%. Оприлюднення всієї інформація щодо бюджетних документів, що знаходиться у розпорядженні міської ради, дозволить повноцінно наповнити розділ та засвідчить прагнення ОМС зробити свій офіційний сайт одним із кращих інформаційних порталів із прозорості бюджетного процесу.
Короткий аналіз етапу складання бюджету показує, що, з одного боку, міська рада майже максимально відкрита у питаннях оприлюднення бюджетних та програмних документів, а з іншого – переважно закрита до активної взаємодії із мешканцями міста у процесі формування бюджету. На момент проведення оцінювання в місті не було проведено консультацій з громадянами ані під час складання проекту бюджету, ані на стадії збору пропозицій до проектів про місцеві податки та збори. Також радою взагалі не залучаються представники різних зацікавлених сторін до процесу розробки проекту бюджету.
Етап розгляду та затвердження бюджету. Оцінка, отримана містом на етапі розгляду та затвердження бюджету, відповідає високому рівню прозорості (52%).
На цьому етапі ОМС знову демонструються максимальні 100% оцінки за відкритістю інформації про бюджет: у повному обсязі та своєчасно оприлюднено проект та затверджене рішення про бюджет, паспорти бюджетних програм всіх головних розпорядників бюджетних коштів. Майже єдиним документом, який не оприлюднено на сайті міської ради, є бюджетні запити ГРБК.
У ОМС зафіксовано високий рівень прозорості проведення засідань постійної комісії з планування, бюджету та фінансів і сесій міської ради, на яких розглядається та затверджується рішення про бюджет. Засідання проходять зі своєчасним анонсуванням, веденням онлайн відеотрансляцій (щоправда, онлайн трансляції тільки засідань сесії) та оприлюдненням протоколів засідань. Питанням, що різко знижує рівень прозорості на цьому етапі, є забезпечення безперешкодного доступу до засідань в раді, який наразі обмежено введенням пропускного режиму.
Радою, не дивлячись на існуючи в Статуті міста механізми проведення громадських слухань, не проводились бюджетні слухання щодо проекту рішення про бюджет.
“Бюджет для громадян” як інновативний показник підвищення прозорості бюджетного процесу, поки ще не використовується ОМС.
На етапі розгляду та затвердження бюджету міська рада знову демонструє високий рівень відкритості інформації про бюджет, а з іншого боку – відстуність залучення громадян до формування бюджетної політики.
Етап виконання бюджету, включаючи внесення змін до рішення про місцевий бюджет. Оцінка, отримана містом на етапі, відповідає задовільному рівню прозорості (48%).
На цьому етапі найменший відсоток відкритості інформації (в 1,5 рази) у порівнянні з усіма 4-ма етапами. Міською радою оприлюднено всі проекти та затверджені рішення про внесення змін до бюджету у повному обсязі. Однак, не впроваджено практику оприлюднення актуальної версії бюджету з урахуванням всіх змін, внесених до нього протягом року, що значно б полегшило для громадян та інших зацікавлених осіб роботу із головним фінансовим документом.
Також не оприлюднюються річні плани закупівель у машиночитному форматі (тільки на порталі Prozorro та частково деякими ГРБК на офіційному сайті). Титульні списки капітальних видатків із пооб’єктною конкретизацією всіх витрат бюджету не затверджено та не оприлюднено. Окремо варто звернути увагу на необхідність оновлення розділу інформування про діяльність комунальних підприємств з оприлюдненням всієї фінансової звітності та інших відомостей, передбачених законодавством.
Майже єдиною із дієвих практик залучення громадян до бюджетного процесу є успішна реалізація з 2017 року громадського бюджету (57%). Однак, за весь час існування проекту, радою не оприлюднено протоколів засідання конкурсної комісії та звітів про реалізовані проекти в цілому та окремо по кожному. Також, громадяни не мають можливості проголосувати за обрані проекти очно. Голосування можливо лише за допомогою окремо створеної онлайн платформи.
На етапі виконання бюджету радою застосовано й інші інновативні практики. На момент проведення оцінювання вже було створено наглядові ради при двох комунальних підприємствах. Радою проводяться допорогові закупівлі із використанням системи Prozorro, але рівень конкурентності цих торгів менше, ніж 50%.
Етап підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього. Оцінка, отримана містом на етапі, відповідає високому рівню прозорості (66%). Це найвища оцінка серед всіх 4-х етапів бюджетного процесу в місті та є зовсім близькою до інновативного рівня прозорості.
Майже максимальний 100% рівень відкритості інформації про бюджет за цим етапом відзначено за показниками “Квартальні та річні звіти про використання бюджету” (90 і 100% відповідно), “Звіт про виконання Програми соціально-економічного розвитку” (83%). Показник “Звіти про виконання паспортів бюджетних програм” (50%) потребує більш відповідального ставлення всіх ГРБК до оприлюднення звітів.
Показник прозорості цього етапу демонструє 100% за критерієм “Публічний звіт голови про виконання бюджету за рік”.
Вартим відзначення є застосування інновативного механізму щодо оприлюднення звітів за результатами оцінки ефективності виконання бюджетних програм (33%).
Водночас, оприлюднення квартальних та річних звітів про витрачання коштів місцевих бюджетів в машиночитних форматах та залучення громадян до оцінки виконання бюджету (учасницький аудит) не застосовується (по 0%).
Параметри прозорості в цілому за всіма етапами бюджетного процесу
Параметр відкритості інформації – 69% (високий рівень). Отримана оцінка свідчить, що на всіх етапах бюджетного процесу міська рада демонструє системну та ефективну роботу з оприлюднення бюджетних документів. Однак, ще залишаються показники, що потребують вдосконалення.
Параметр прозорості рішень – 43% (задовільний рівень). Оцінка демонструє, що міській раді потрібно першочергово звернути увагу на впровадження дієвих механізмів щодо активного залучення громадян та інших зацікавлених осіб до бюджетного процесу із розробкою відповідних нормативно-правових актів, які будуть регулювати всі процедури роботи таких механізмів.
Параметр інновативних практик – 27% (задовільний рівень). Особливою відмінністю цього параметру від інших є те, що застосування інновативних практик не є обов’язком, встановленим бюджетним чи іншим законодавством. Використання сучасних інформаційно-комунікативних технологій для забезпечення як прозорості інформації, так і участі громадян в бюджетному процесі, є ознакою прагнення ОМС до повної прозорості бюджетного процесу.
Найкращими практиками в забезпеченні прозорості бюджетного процесу міста Одеси є високий рівень відкритості інформації.
Також на високому рівні запроваджено механізм звітування про виконання бюджету. Всі бюджетні документи щодо звітування оприлюднюються завчасно та у повному обсязі, включаючи проекти рішень та рішення про затвердження квартальних звітів про виконання бюджету. Публічне представлення звіту про виконання бюджету за рік проводиться Директором департаменту фінансів перед громадськістю та представниками ЗМІ зі своєчасним інформуванням мешканців про дату, час та місце його проведення.
Варто відзначити і певні дієві інноваційні практики, зокрема оприлюднення на офіційному сайті двома головними розпорядниками бюджетних коштів звітів за результатами оцінки ефективності бюджетних програм за 2017 рік. Оприлюднення таких звітів лише двома ГРБК не є стовідсотковою відповідністю максимальним показникам прозорості, проте, є практикою, яка має перспективи подальшого розвитку та підвищення прозорості міського бюджету.
Однак, першочергового вдосконалення потребують практики ефективної комунікації та взаємодії із громадянами щодо формування бюджетної політики в місті. Це стосується проведення збору пропозицій від громадян (в тому числі, за допомогою он-лайн платформи, можливості для чого реалізовані Одеською міською радою через платформу “Соціально-активний громадянин”, проте не застосовуються на практиці) під час складання проекту бюджету та проведення громадських слухань вже щодо сформованого проекту бюджету до винесення його на розгляд міської ради, а також проведення консультування з громадянами щодо проектів рішень про місцеві податки та збори. Майбутнє застосування таких механізмів також потребує розробки та затвердження відповідних нормативно-правових актів, які будуть передбачати процедури, якими застосування таких практик буде регулюватися.
Окрім того, є заходи, що суттєво вплинуть на підвищення рівня прозорості в місті, але не потребують великих ресурсів. Зокрема, варто оновити та доповнити інформацією розділ “Бюджет” на офіційному сайті ради, розділ, відведений для інформування про діяльність комунальних підприємств; використовувати вже наявні в Україні можливості долучатись до реалізації візуалізації бюджету, а також мапування капітальних видатків з бюджету.
Запровадження та розвитку потребує і політика міської ради щодо оприлюднення бюджетних даних в машиночитних форматах, що наразі міською радою не реалізується (оприлюднення річних планів закупівель, інформації про капітальні видатки, звітів про використання коштів місцевого бюджету у машиночитному форматі).
Більших зусиль потребує розробка “Бюджету для громадян”, як інновативного інструменту комплексного та водночас спрощеного пояснення на доступній для широкого кола громадян мові бюджету на рік з боку органу місцевого самоврядування.
Впровадження зазначених заходів відкриє широкому колу громадян інформацію про бюджет у новому доступному вигляді та розкриє потенціал Одеської міської ради для подальшого більш продуктивного та менш конфліктного залучення громадян до бюджетного процесу.
Присутня на круглому столі заступниця Одеського міського голови – директорка департаменту фінансів Одеської міської ради Світлана Бедрега зазначила: “Ми як департамент фінансів завжди згодні з важливістю оцінки, будь-якої оцінки діяльності органа місцевого самоврядування, оскільки це завжди погляд зі сторони. Ми працюємо з двома національними рейтинговими агентствами та з одним міжнародним. І якщо подивитися на оцінки національного рейтингу, то, з одного боку, це дуже важливо, тому що оцінка, яка виставляється в школі, в інституті за п’ятибальною або стобальною шкалою як тут, грає велику роль і є стимулом. Але з іншого боку, вона завжди дуже результативна. Ми знаходимося в замкнутому просторі, і іноді інформацію для порівняння себе з кимось нам доводиться отримувати в телефонному режимі, причому не завжди нам її так просто дають. Сьогодні запрацювала платформа «Відкритий бюджет», і це дає можливість дивитися основні бюджетні показники. Нас, співробітників фіндепартаменту, не видно, і цей рейтинг дає нам можливість бути побаченими. Ми вивчили вашу методологію і ваші оцінки, і в цілому хочеться відзначити, що вона дуже доступна навіть непідготовленій людині. Щодо громадських слухань, які ми проводили в минулому році, я скажу: “Так, це ви нас підштовхнули” і, думаю, підштовхнете ще до багатьох речей».
Оцінка прозорості бюджету міста Одеса. ЗВІТ
Індекс бюджетної прозорості 2018. ПРЕЗЕНТАЦІЯ
Національна кампанія “Індекс прозорості місцевих бюджетів – 2018” здійснюється Громадським партнерством “За прозорі місцеві бюджети!” в рамках проекту “Підвищення прозорості бюджетного процесу на локальному рівні” за підтримки Міжнародного Фонду “Відродження”.
З Методологією оцінювання, а також результатами по інших містах можна ознайомитись на онлайн-платформі www.tlb.in.ua.
